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【恒都法研|資本市場】大資管時代來臨——從金融機構改革看我國金融監管的發展

恒都資本市場法律中心 資產證券化與結構融資專業組 劉易 2018-10-15


2018年3月17日由第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議表決通過的《國務院機構改革方案》,對國務院組成部門和其他機構進行了改革。改革后,除國務院辦公廳外,國務院設置組成部門共26個,其中將原中國銀行業監督管理委員會(下稱“銀監會”)與中國保險監督管理委員會(下稱“保監會”)進行合并,組建中國銀行保險監督管理委員會(下稱“銀保會”),作為國務院直屬事業單位。自此,長達15年的“一行三會”監管格局得到了根本改變,這一舉措也被業界解讀為中國特色的“雙峰”監管。

 

一、我國金融監管沿革

 

1992年之前,由于我國市場經濟發展還不完善,中國人民銀行(下稱“央行”)作為國家銀行,同時監管銀行、證券、保險、信托在內的整個中國金融業。1992年,中國證監會成立,分擔了央行對證券期貨業的監管職責,至 2003年,銀監會的成立,預示著我國“一行三會”的監管格局正式形成。在一行三會的監管框架下,央行也曾通過下設委員會或建立部際聯席會議的方式統籌協調分業監管下各部門的政策及行政事務,直到去年7月國務院金融穩定發展委員會(下稱“金穩委”)的建立,正式承擔了“審議金融業改革發展重大規劃,統籌金融改革發展與監管”的宏觀審慎監管職責。今年初銀監會與保監會的合并,宣告著“一行一委兩會”的監管格局正式形成。下表概括了我國監管模式沿革的大事記:


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二、監管改革的原因及影響

 

監管手段要與市場變化相適應。原分業監管的弊端已逐漸顯現:一是科技創新帶來了金融創新,原監管模式已不再適應;二是因為分業監管模式下,執法溝通和協調成本高,存在監管真空和監管困難;三是各個部委同時肩負著發展與監管各行業的任務,這種矛盾很容易在追逐利益的本能下產生“重發展、輕監管”、“部門利益法制化”的現象,甚至導致選擇性監管、監守自盜。


本次的機構改革,將原銀監會、保監會擬定重要法律法規草案和審慎管理基本制度的職責劃入到央行,新銀保會僅負責對金融機構及保險機構的行為進行監管,使銀保會可以將工作重點放到對金融風險的防控和處罰上,尤其是對交叉性、系統性金融風險的防控上,使監管真正長了“牙齒”。而之所以將銀監會和保監會進行合并,而將證監會獨立,是因為在監管思路上,銀行與保險在資本充足率、償付能力和自身風險匹配能力上具有相似性,而證監會的職責是對上市公司、非上市公眾公司、從事證券期貨業務的中介機構違法違規行為進行監管和處罰,工作重點在于對投資者的保護。此外,就我國直接融資與間接融資市場發展不平衡、中國企業杠桿率以及政府債務高企的發展現狀,證監會的獨立也能很好的體現國家層面對發展和開放多層次的證券市場寄予厚望。


一行一委兩會的監管格局無論是被解讀為統業監管還是中國式雙峰監管,其實都說明了,我國對宏觀調控與微觀調控協調統籌加強的趨勢。其實早在去年10月,央行在十九大報告中就提出了“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”。央行最核心的職能是制定和執行貨幣政策,包括以達到穩定物價、充分就業、經濟增長和達到國際收支平衡的最終目標。與貨幣政策的事后性不同,宏觀審慎政策兼顧整個金融體系的事前預防和事后補救,正所謂“隱患險于明火,防范勝于救災”。在新監管模式下,央行主要通過制定和執行貨幣政策以及銀行和保險業的監管政策以從宏觀調節市場經濟,更注重風險的事前預防;而證監會和銀保會則通過對具體機構行為的監管、處罰以維護投資者利益和行業的發展秩序,更注重對金融風險的事后查處;金穩委則落實宏觀審慎政策,通過協調統籌金融監管重大事項、貨幣政策與其他監管政策,以實現“中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議”提出的三統籌目標:統籌監管系統重要金融機構和金融控股公司,統籌監管重要金融基礎設施,統籌負責金融業綜合統計。三者在現行監管模式下的功能定位如下圖所示:


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在現行監管構架下,將對因新技術發展起來的金融領域如互聯網金融長期處于監管空白的問題得到解決,同樣也會對金融創新起到保駕護航的作用。其實,早在去年7月,由中國人民銀行金融穩定領導小組編寫的《中國金融穩定報告(2017)》就提到了“加強宏觀審慎監管,把防控金融風險放到更重要的位置”。其中,需要重點關注“產能過剩行業、銀行資產質量、資本市場、地方各類金融交易所、保險資金運用、交叉性金融業務及非法集資等領域”的風險。


本次金融機構改革前后,各部委聯合出臺多部文件來應對我國重點領域的風險工作,其中資管產品、互金交易所與金控公司都被點名,具體政策如下表所示:


序號

發文單位

文件名

文號

發文時間

主要內容

備注

1

國務院辦公廳

關于全面推進金融業綜合同意工作的意見

國辦發[2018]18號

2018.04.09

由人行統籌,牽頭成立統籌金融業綜合統計管理小組,最終建立國家金融基礎數據庫。

涉及到:

1、資管產品統計

2、系統重要機構、金控集團的統計

3、金融業資產負債表

4、外匯、黃金等金融市場統計

5、地方金融、互金的統計

2

中國銀行保險監督管理委員會會同發展改革委、工業和信息化部、財政部、農業農村部、人民銀行、國家市場監督管理總局

關于印發《融資擔保公司監督管理條例》四項配套制度的通知

銀保監發[2018]1號

2018.04.02

1、明確為對小微企業和農戶融資擔保業務在保余額占比50%以上且戶數占比80%以上的融資擔保公司,放大倍數上限可以提高至15倍;

 2、確保融資擔保公司保持充足代償能力,優先保障資產流動性和安全性,《融資擔保公司資產比例管理辦法》將融資擔保公司主要資產按照形態分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ級,對資產比例進行了明確規定;

3、銀擔合作的基本三原則:自愿、平等、公平誠信。

附四項配套管理制度:《融資擔保業務經營許可證管理辦法》、《融資擔保責任余額計量辦法》、《融資擔保公司資產比例管理辦法》和《銀行業金融機構與融資擔保公司業務合作指引》

3

人行、銀監會、證監會、保監會、外匯局

關于規范金融機構資產管理業務的指導意見

征求意見稿

2018.04.27

規范金融機構資產管理業務,要立足整個資產管理行業,堅持宏觀審慎管理和微觀審慎監管相結合,機構監管和功能監管相結合,按照資產管理產品的類型統一監管標準,實行公平的市場準入和監管,最大程度消除監管套利空間,促進資產管理業務規范發展。

-

4

互聯網金融風險專項整治工作領導小組辦公室

關于加大通過互聯網開展資產管理業務整治力度及開展驗收工作的通知

整治辦函[2018]29號

2018.03.28

1、明確資產管理屬于特許經營業務,須納入金融監管。通過互聯網開展資產管理業務的本質是資產管理業務,必須接受《資管新規》的指導和約束。

2、發行、銷售資產管理產品須取得中央金融管理部門頒發的資產管理業務牌照或資產管理產品代銷牌照。未取得金融牌照不得從事互聯網資管業務。

3、未經許可,依托互聯網以發行銷售各類資產管理產品(包括但不限于“定向委托計劃”“定向融資計劃”“理財計劃”“資產管理計劃”“收益權轉讓”)等方式公開募集資金的行為,應當明確為非法金融活動,具體可能構成非法集資、非法吸收公眾存款、非法發行證券等。

4、不合規的存量業務最遲于2018年6月前壓縮至零。確有必要適當延長整改時限的,應經省級人民政府批準,并由省級人民政府指定相關部門負責后續整改監督及驗收。對于存量業務未化解至零的機構,納入取締類予以處置,包括注銷電信經營許可、封閉網站、下架APP,吊銷營業執照等。

由人民銀行下設金融市場司代章

抄送部門:

工信部、公安部、司法部、國家市場監督管理總局、銀保監會、證監會、最高法、最高檢

5

中國人民銀行中國銀行保險監督管理委員會

關于加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見

銀發〔2018〕107號

2018.04.27

(1)要求非金融企業依法依規投資金融機構,立足主業,審慎經營,隔離風險,避免盲目擴張和脫實向虛。(2)按照十九大報告提出的兩個“毫不動搖”,尊重各類產權,鼓勵扎根于為實體經濟服務的金融創新,讓非金融企業和金融機構都能從真實合規的投資行為中受益,實現經濟金融健康可持續發展。(3)對金融機構的不同類型股東實施差異化監管:對一般性財務投資,不作過多限制;對于主要股東特別是控股股東,進行嚴格規范。

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6

-

金融控股公司監管意見

央行行長易綱在中國發展高層論壇上提出

2018-3

將加快政策的出臺,并支持金控公司的存在的問題:“少數野蠻生長的金融控股集團存在著較大風險,抽逃資本、循環注資、虛假注資,以及通過不正當的關聯交易進行利益輸送等問題比較突出,帶來跨機構、跨市場、跨業態的傳染風險”。

-

 

三、結語

 

國家金融數據庫的建立屬于金融基礎設施建設的一部分。金融基礎設施除了支付、清算和結算體系還包括法律環境、會計標準、信用體系等內容。金融基礎設施的不完善也會導致監管協調難、監管成本高的問題。以資管產品為例,層層嵌套后包裝出來的金融產品的杠桿率在每個部門內部都是符合各部門的監管政策和監管紅線的,但經穿透核查,會發現整只產品的資本收益遠遠跌破了借貸利息之成本,這就滋生了短投長貸、借新還舊、資金池操作等違規行為,從而大大增加了金融風險,甚至成為引發系統性風險的誘因。在完善的數據庫制度和統一的監管政策下,這一現象將會得到很好的緩解。


從金融基礎設施建設到金融機構的改革再到一系列監管政策的出臺都預示著,我國將金融風險的防控作為工作重點,將實現金融監管全覆蓋作為監管方向,將推動建立更適應金融市場發展和金融業綜合經營的監管機制作為監管目標的決心。雖然短期內各金融業務部門會受到影響,但是就長遠來看,本次金融機構改革將有助于我國金融穩定和可持續發展。


編輯:曹莉萍


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